闲置土地处理办法最新规定（出让土地闲置后，地方政府能不能无偿收回？）

引言

土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，但在工业化和城市化推进过程中，土地闲置现象依然存在。近年来，全国闲置土地规模不断增加，社会各界对闲置土地问题也愈发关注。2021年8月26日，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室在《第三次全国国土调查主要数据公报》新闻发布会上指出，城镇建设用地总规模达到1.55亿亩，但节约集约程度不够问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地。那么，闲置土地该如何处置？能不能无偿收回？目前各地政府是怎么执行的？闲置土地处置的发展趋势是什么？本文将对此一一解答。

什么是闲置土地？

根据《闲置土地处置办法》第二条：“闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”

闲置土地能无偿收回吗？

我们这里讨论的是以出让方式取得的土地，划拨供地肯定是可以无偿收回的。先看法律依据，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条之规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”

继续来看，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条之规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”注意看，这里是可以无偿收回，并没有说必须收回。

为加大闲置土地处置力度，在《中华人民共和国土地管理法》基础上，原国土资源部专门出台了《闲置土地处置办法》。根据该处置办法，闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则，处置流程包括调查、认定、处置、重新利用等过程。

根据《闲置土地处置办法》第二条、第八条、第十四条之规定，非不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的闲置土地，应该按照下列方式处理：“(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”

综上来看，可以得出以下结论：以出让方式取得的土地，超过合同约定的动工开发日期满二年未动工开发，且非不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，可以按照相关流程无偿收回土地使用权。

依据上述法律，各地在国有建设用地使用权出让合同中都明确了相关违约责任，主要内容为：“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的除外。”从合同方面进一步明确了双方的权利义务。

国有土地使用权出让公告（来源：自然资源部门户网站）

总结一下，法律法规和出让合同中都明确规定，出让土地闲置后政府能无偿收回土地使用权。

各地实际处置情况

2018年，自然资源部出台了《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，要求各地做好闲置土地调查确认和处置工作，并针对土地管理存在的“重视增量、忽略存量”问题，建立增量安排与消化存量挂钩机制，闲置土地处置成为当前工作的重点。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出要有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，闲置土地即为其一。2022年5月，自然资源部印发《关于2022年土地利用计划管理的通知》，进一步明确新增计划指标的配置与处置闲置土地等存量土地挂钩。在这一背景下，各地开展了轰轰烈烈的闲置土地处置专项行动，通过督促开工、延长开发建设期限、调整土地用途、置换土地、缴纳闲置费、有偿收回等方式处置了大量闲置土地。

既然闲置土地可以无偿收回，那么各地政府有没有实行无偿呢？答案是大部分地区都没有。为什么这么说呢？因为全国闲置土地基数极大，但采用无偿收回的极少。

全国到底有多少闲置土地呢？从自然资源部“十三五”时期主要工作回顾中可以发现，“十三五”中的三年时间共处置闲置土地290万亩。这个还只是统计上报的三年处置数据，全国究竟有多少尚未处置的闲置土地，这个数字想必是不会少。那么，全国无偿收回了多少闲置土地呢？来看一组公开数据。

2022年11月16日，武汉市江夏区人民政府作出了《关于无偿收回武汉巴登城投资有限公司“恒大科技旅游城”项目11宗未使用土地国有建设用地使用权的决定》，恒大武汉11宗超过2000亩地块被无偿收回。（来源：武汉市江夏区人民政府网站）

2022年11月23日，连云港市政府同意对江苏省宁连钢材市场经营管理有限公司151.9亩地块采取无偿收回处置方案。（来源：连云港市人民政府网站）

2022年11月25日，深圳市规划和自然资源局南山管理局发布了《关于举行无偿收回T105-0122闲置土地使用权听证会的公告》。（来源：深圳市政府网站网站）

2021年12月17日，四川省成都市龙泉驿区规划和自然资源局公示了无偿收回成都市龙泉驿区国土资源局与成都裕龙贰号房地产开发有限公司304165.13平方米土地的决定书。（来源：成都市龙泉驿区人民政府网站）

2019年，山东某市向甲公司378亩土地作出了《收回国有建设用地使用权决定书》。（来源：检察日报）

2018年，益阳市发出了首张无偿收回湖南娄底市剑成置业有限公司100亩闲置土地决定书。（来源：自然资源部门户网站）

2017年，邹城市无偿收回山东意可曼科技有限公司二期项目土地88.28亩。（来源；自然资源部门户网站）

2017年，海口市向海口万诺投资开发有限公司作出《无偿收回国有建设用地使用权决定书》。（来源：最高人民法院（2020）最高法行申8699号行政裁定书）

闲置土地调查通知书（来源：沈阳市自然资源局）

闲置土地认定书（来源：沈阳市自然资源局）

可以发现，无偿收回案例是有的，但是不多。作出无偿收回决定，意味着土地权利人血本无归，土地出让金和土地前期开发的投入都没了，所以各地政府在执行无偿收回政策时还是非常慎重的，特别是很多企业都是各地政府部门招商引资引进过来的，无偿收回土地对当地营商环境会造成一定影响，所以企业能够开工建设的还是尽量督促开工建设。另一方面，土地闲置的原因到底是由政府部门引起的还是企业自身因素引起的，又或者是由多方面因素引起的，这个界限应该怎么划分，责任如何认定，都存在一定的难度，搞不好就会引起法律纠纷。当然了，即使完全是企业自身原因引起的，一旦作出无偿收回决定，土地权利人也一定会与当地自然资源部门对簿公堂，这样的案例非常多，但判决结果基本上不会改变。

未来发展趋势

但是，很明显可以发现，近年来，闲置土地被收回的案例越来越多，这是一种趋势，也是一种政策导向。据财联社记者不完全统计，2021年9月至今，恒大已有超1.2万亩、折合逾800万平方米土地被政府无偿收回。在土地资源越来越稀缺的今天，闲置土地问题已经成为影响经济发展和社会公平正义的一大顽疾，必须出重拳加以处置。因此，未来闲置土地无偿收回的政策会越来越好的落实下去，土地闲置的现象也会不断减少。